Haïti-Reconstruction: Acteurs haïtiens et étrangers divisés sur les questions de l’aide internationale et la reconstruction d’Haïti
Les thèmes relatifs à l’aide internationale à Haïti et la reconstruction du pays suite au séisme du 12 janvier 2010 sont diversement commentés par des personnalités de différents milieux haïtiens et étrangers, alors qu’il est difficile de s’accorder sur un bilan, près de deux ans et demi après la catastrophe.
Ayiti Kale Je (AKJ), un partenariat journalistique qui enquête depuis lors sur le sujet, s’est mis à l’écoute de plusieurs grands acteurs sur trois aspects de la reconstruction :
1) l’aide, la dépendance et la souveraineté,
2) la Commission Intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti (CIRH)
3) les questions de vision, leadership et coordination.
Suite à ses demarches, AKJ a pu recueillir les propos de quatre anciens membres de la CIRH, trois personnes travaillant ou ayant travaillé au sein du gouvernement et les représentants en Haïti de la Banque Mondiale (BM), de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et du Fonds Monétaire International (FMI).
Aide, dépendance et souveraineté
Bien avant le séisme du 12 janvier 2010, Haïti dépendait majoritairement de l’aide internationale pour financer les projets et programmes du gouvernement ainsi que son budget. L’aide des bailleurs bilatéraux et multilatéraux demeure une ressource beaucoup plus importante que les recettes internes de l’État.
Avec le tremblement de terre, cette situation s’est largement aggravée.
Pour faire face à la situation critique post-séisme, l’aide internationale apportée à Haïti s’est divisée en deux catégories : l’aide d’urgence, concentrée sur les efforts de secours humanitaire, et l’aide à la reconstruction, destinée à financer la reconstruction et le développement à long terme.
Cependant, de même que l’aide octroyée à Haïti avant le tremblement de terre, la majorité de cette assistance a contourné les structures de l’Etat haïtien pour aboutir directement aux mains des contractants privés, des Organisations Non gouvernementales (ONG), les agences bilatérales et multilatérales, et d’autres instances non-étatiques.
Seulement 1 % de l’aide d’urgence a été fourni au gouvernement d’Haïti et, en ce qui a trait à l’aide à la reconstruction, les bailleurs bilatéraux ont décaissé 7 % et les bailleurs multilatéraux 23% en faveur du gouvernement en utilisant des systèmes nationaux.
Les points de vue sur l’aide
Michèle Oriol, directrice exécutive du Comité Interministériel pour l’Aménagement du Territoire (CIAT), une agence gouvernementale chargée de la coordination des actions de 6 ministères :
« Il y a une réflexion globale qui doit être faite sur la question de l’aide internationale de manière générale. A mon sens, je ne crois pas qu’à travers le monde l’aide internationale récolte beaucoup de succès », note-elle.
A propos du budget national, « qui l’a voté ? », se demande-t-elle. « Ce ne sont pas les blancs qui le votent chez eux à notre place pour ensuite venir nous l’imposer. Nous devons de préférence questionner la responsabilité des autorités haïtiennes par rapport au financement du fonctionnement de l’Etat haïtien et non l’inverse. Car, la responsabilité qui nous incombe est avant tout nationale. »
Jacques Bougha-Hagbe, économiste et ingénieur de formation, il représente le Fonds Monétaire International (FMI) en Haïti depuis mars 2010 :
« On ne peut pas le nier. Une bonne partie de l’aide ne passe pas par le gouvernement d’Haïti et c’est ce que nous déplorons nous-mêmes. Moi je pense qu’il ne sert à rien de jeter la faute aux bailleurs parce qu’Haïti est un pays souverain. Qu’est-ce-qui empêche au gouvernement de mettre sur pied un cadre qui inspire confiance ? »
« L’idéal aurait été qu’on mette des ressources à la disposition du gouvernement et que le gouvernement utilise à bon escient ces ressources et rende compte à la population haïtienne et ensuite aux partenaires », ajoute-t-il. Il soutient que : « les choses ne réussiront que si le gouvernement fait preuve d’un leadership dans lequel les bailleurs ont confiance. Parce que personne ne pourra jamais remplacer le gouvernement ».
Pour Bougha-Hagbe, même faible, l’Etat haïtien doit s’efforcer quand même de jouer son rôle : « Certes l’Etat haïtien a des faiblesses, (mais) le dernier mot revient à l’Etat haïtien… Les principaux bailleurs peuvent être des ONG mais ils n’exécutent rien sans l’aval du gouvernement ».
« Haïti est un pays souverain. Le jour où le gouvernement d’Haïti me demande de quitter le pays je partirai parce que c’est eux le patron. Ce n’est pas le FMI qui va vous imposer quoique ce soit en Haïti… Il faut absolument que les autorités haïtiennes fassent les réformes qu’il faut… Augmenter les recettes de l’Etat et rendre le pays moins dépendant de l’assistance étrangère », conclut-il.
Michel Présumé, directeur de division des bâtiments publics au sein de l’Unité de Contrôle des Logements et des Bâtiments Publics (UCLBP) :
Michel Présumé se veut réaliste, à la limite pragmatique, en affirmant qu’ « il est clair que nos moyens sont très faibles et nos besoins sont très énormes… Nous sommes faibles parce que nous n’avons pas les moyens de faire ce que nous voulons faire. Nous attendons l’aide des autres et à un niveau tel que parfois ca fait mal »
Présumé, ingénieur civil, ex-employé du ministère des travaux publics pendant 13 ans, pense que certains retards sont observés dans le décaissement de l’aide « parce qu’il y a une volonté (de la part du gouvernement) de reprendre le contrôle ».
« Beaucoup de rapports parlent du (faible) pourcentage d’aide qui parvient au gouvernement haïtien. On doit changer ca. Le seul moyen d’y parvenir c’est de devenir un pays responsable et qu’on respecte », affirme-t-il.
Jean Claude Lebrun, coordonnateur national du Mouvement des Organisations Indépendantes Intégrées et des Syndicats Engagés (MOISE) et ex-membre de la CIRH où il a représenté le secteur syndical.
« Les Etats-Unis avaient le contrôle de tout ce qui se faisait dans le cadre de la reconstruction. Cette mainmise s’exerçait par le biais de ses différentes représentations et aussi par l’influence exercée par la Fondation Clinton, très active dans les décisions relatives à la reconstruction ».
Pour Lebrun, c’est « une absence de leadership » qui a conduit le pays à cette situation de dépendance. « On ne rétablit pas sa souveraineté avec l’aide internationale », lâche-t-il.
Alexandre V. Abrantes, médecin de profession, administrateur de santé à la Banque Mondiale (BM) depuis 20 ans et actuel représentant de l’institution en Haïti :
« C’est le gouvernement qui a le contrôle des décisions de la reconstruction au moins pendant la période de la CIRH. »
Almeida Eduardo Marquez ex-représentant de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) en Haïti (interviewé par courriel) :
Pour le représentant de la BID qui a été sur place lors de la catastrophe : « la faible capacité d´exécution existait déjà avant le tremblement de terre ».
William Kénel-Pierre, architecte indépendant, membre fondateur de l’Organisation du Peuple en Lutte (OPL) :
« Si je devais me prononcer sur la reconstruction, je parlerais en premier lieu de la reconstruction de notre souveraineté, de notre dignité… Je ne peux pas parler de reconstruction de structure sociale mais d’une nouvelle structure sociale destinée à changer la situation que nous sommes en train de vivre », dit-il.
Pour l’architecte, assistance étrangère est toujours synonyme d’exigence. Parlant du FMI, il s’interroge « leur mission est de nous assister ou de gérer l’argent à notre place » ?
« Avant le tremblement de terre, il était clair que nos institutions étaient dans une phase très grave d’effondrement. Le tremblement de terre s’est transformé en ce que nous pouvons appeler un ‘épiphénomène’ du problème général encore plus grave que le tremblement de terre. »
Jean-Marie Bourjolly, mathématicien, professeur à l’École des sciences de la gestion de l’Université du Québec à Montréal. Ex-membre de la CIRH, de juillet 2010 à juillet 2011, en tant que représentant du pouvoir exécutif, Bourjolly est rédacteur à la revue « Haïti Perspectives » (interviewé par courriel).
« L’étendue de nos malheurs, nous la devons surtout à la faiblesse chronique de l’État haïtien, et au laisser-faire et au manque de vision de ses dirigeants », estime le professeur Bourjolly qui vient de publier l’intégralité de cette interview dans la revue « Haïti Perspectives ».
« Faiblesse, donc, de l’État et leadership déficient qui se manifestent aussi par la kleptomanie proverbiale des dirigeants haïtiens, trop enclins, comme nous le savons, à confondre leur cassette personnelle avec les comptes bancaires nationaux et leurs intérêts particuliers avec ceux de leur pays. »
« L’État haïtien, de faible qu’il était avant le séisme, était devenu exsangue et polytraumatisé ; de leur côté, les ONG s’étaient constituées, au fil des années, en un État dans l’État, d’où l’expression ‘République des ONG’ utilisée pour désigner Haïti ; quant aux entités comme la Banque mondiale, la BID ou l’USAID, elles n’avaient pas l’habitude de nous rendre compte de leurs actions, et on ne voit pas ce qui aurait pu les faire changer d’approche ».
Commission Intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti (CIRH)
La CIRH a été établie suivant un décret présidentiel qui date du 21 avril 2010. Elle avait pour tâche, selon ce décret : « la planification stratégique, la coordination, le développement des projets, la mise en œuvre efficace et rapide, l’utilisation des ressources, l’approbation de projets, l’optimisation des investissements et des contributions, et l’assistance technique. »
Les points de vue sur la CIRH
Jacques Bougha-Hagbe, représentant du FMI :
« Pourquoi a-t-on créé la CIRH ? Si l’on veut parler franchement, c’est parce qu’il y a encore ce problème de confiance entre beaucoup de partenaires et le gouvernement d’Haïti. »
« L’idée de la CIRH était intéressante au début », pense-t-il, en soulignant qu’il s’agissait de « créer ce forum, qui permette à ses partenaires ainsi qu’à la société civile haïtienne de voir ensemble comment ils peuvent aller de l’avant ».
« Malheureusement l’institution a connu des problèmes que beaucoup d’autres plateformes de coordination de l’aide connaissent. Il faut une harmonisation des pratiques, des objectifs entre le gouvernement et les partenaires financiers et ce n’est pas facile », relève le fonctionnaire international.
Le représentant du FMI pense que le défi auquel était confronté la CIRH n’était pas spécifique à Haïti, parce que « les difficultés qu’elle a rencontrées reflètent tout simplement les problèmes de coordination de l’aide avec les pays en développement en général ».
Pour Bougha-Hagbe, même si le mécanisme de la CIRH a été nouveau et n’existe plus, « il y a toujours une CIRH déguisée en Haïti. C’est le cadre de coordination des aides … [qui] repose sur des ‘tables sectorielles’. Les tables sectorielles sont des sous-groupes sectoriels entre bailleurs et gouvernement qui discutent de la stratégie dans les domaines de l’éducation, de la santé, l’assainissement, la sécurité et la gouvernance. »
Jean Claude Lebrun, syndicaliste et ex-membre de la CIRH :
« La plus grosse faiblesse de la CIRH était le problème de la communication… La CIRH fonctionnait en circuit fermé et aucune information ne pouvait sortir. »
« La CIRH aurait pu être meilleure si elle était démocratisée, si l’information circulait librement, car il y avait un déficit d’information », ajoute-il. « Seuls le comité exécutif et le secrétariat prenaient les décisions… Le comité exécutif avait deux co-présidents, Bill Clinton et Jean-Max Bellerive. »
Le Parlement, quoiqu’ayant ses représentants au sein de la CIRH, n’exerçait aucun contrôle sur la commission. Selon Lebrun, « c’est ce qui a occasionné la perte de la CIRH ».
Par ailleurs il fait remarquer qu’« au sein de la CIRH, la branche internationale avait aussi ses problèmes car un seul secteur était dépositaire de tous les pouvoirs de décisions, c’était le secteur pro-américain. »
Alexandre V. Abrantes, représentant de la Banque mondiale en Haïti.
« La CIRH a été une très bonne initiative et je suis pas du tout d’accord avec ceux qui la critiquent sans bien savoir ce qu’elle a fait », déclare le représentant de la BM. « Tous nos projets de la Banque mondiale passaient par la CIRH. »
« Je crois que c’était pour des raisons politiques… il y a toute une fierté nationale, il y avait toute une perception que la CIRH était dominée par des blancs… Et vous savez que la presse internationale aime raconter de mauvaises histoires, alors elle venait à la fin de 6 mois et disait que ‘rien ne se passe, la reconstruction ne démarre pas’. C’est ridicule », juge-t-il.
Almeida Eduardo Marquez, ex-représentant de la BID en Haïti :
Le représentant de la BID partage le même avis que son homologue de la BM.
« Effectivement, la CIRH a été une excellente initiative, pour coordonner l´action internationale avec le gouvernement et pour attirer l´attention sur Haïti, tant au niveau des dons qu’à celui de l´investissement privé. Elle aurait été encore meilleure, si elle était mieux utilisée comme instrument de communication entre Haïti et la communauté internationale. »
De même que les autres acteurs, il pense que l’expérience de la CIRH pouvait contribuer à l’amélioration des autres instances telles les « tables sectorielles » et le nouveau Cadre de Coordination de l’aide externe au Développement (CAED) qui est chargé de coordonner la gestion de l’aide de la communauté internationale, selon le gouvernement.
Lucien Bernard, docteur en science du développement, recteur de l’Université Episcopale d’Haïti, professeur à l’Université d’Etat d’Haïti et ex-membre de la CIRH où il a représenté le Sénat.
« Il n’y avait pas de communication. Beaucoup de choses se faisaient sans que l’on nous tienne au courant. Cela s’apparentait à une horde d’organisations internationales. Même le texte des règlements internes nous a été proposé en anglais », déclare le professeur. « C’était un fait exprès afin de pouvoir mieux nous rouler dans la farine comme c’est le cas pour la plupart des gouvernements vis-à-vis de leur population », dénonce-t-il.
Garry Lissade, avocat au barreau de Port-au-Prince et ex-membre de la CIRH où il a représenté le pouvoir judiciaire :
Me Lissade pense que la CIRH était « une très bonne chose qui pouvait offrir au pays un bon démarrage dans le cadre de la reconstruction, eu égard à la manière dont la commission intérimaire a vu le jour, car elle n’a pas été formée de manière unilatérale. Elle était constituée à la fois d’acteurs nationaux et de bailleurs internationaux. »
Tout en admettant que la CIRCH souffrait d’une certaine déficience, Lissade est d’avis qu’elle a été un succès : « La CIRH était dotée d’une structure particulière. Elle était un modèle unique au monde. Les membres haïtiens étaient désignés par les autorités haïtiennes. Les membres de la société civile désignaient leurs représentants au sein de la CIRH. Ce qui rendait particulière la CIRH c’est que les pays dits ‘amis d’Haïti’ n’allaient plus lui tendre la main et décider à sa place. Ils étaient obligés de s’asseoir avec lui autour d’une table. »
Jean-Marie Bourjolly, professeur à l’Université du Québec à Montréal, ex-membre de la CIRH :
« Dans un pays où les pouvoirs publics auraient été connus pour assumer leurs responsabilités et œuvrer dans le sens du bien commun, un organisme supranational comme la CIRH aurait sans doute été inutile, voire impensable, » selon Bourjolly.
« La création de la CIRH fut précédée par la préparation et la publication, sous l’impulsion de la communauté internationale et grâce à son aide technique et financière, de deux études, l’une, intitulée Post Disaster Needs Assessment (PDNA), pour faire l’état des lieux, c’est-à-dire évaluer l’étendue des dégâts, et l’autre, le Plan d’action pour le Redressement et le Développement d’Haïti (PARDH), en mars 2010, pour planifier non seulement la reconstruction physique, mais, selon l’expression du Chef de l’État, ‘une refondation d’Haïti’ … C’est dans ce contexte qu’il faut voir la CIRH, à mon avis. Sur papier, elle semblait correspondre à la situation. Je me réfère aux huit buts décrits dans la section 5 de ses Règlements : planification stratégique, coordination, développement de projets, approbation de projets, mise en œuvre efficace et rapide, utilisation des ressources, optimisation des investissements et des contributions, et assistance technique. »
Cependant, Bourjolly note que « la CIRH était une grosse machine qui échappait totalement au contrôle de son conseil d’administration », parce que ledit conseil d’administration, selon ce que rapporte l’ex-membre de la CIRH, « avait, à l’unanimité moins une voix, voté ‘les pleins pouvoirs’ à ses deux coprésidents, MM. Clinton et Bellerive, qui y tenaient mordicus et avaient insisté lourdement, contre toute raison, jusqu’à obtenir gain de cause. »
« La CIRH aurait pu jouer un rôle de premier plan dans cette résurrection ou, à tout le moins, obtenir de bien meilleurs résultats, si elle avait opté pour la transparence tant à l’intérieur de l’institution que vis-à-vis de l’extérieur et si elle avait fait le pari de la confiance envers les Haïtiens plutôt que de les traiter avec suspicion », considère Bourjolly.
Malgré toutes ses critiques « très dures », le professeur convient que « dans les circonstances, la CIRH a joué un rôle globalement positif. »
Vision, leadership et coordination
Selon l’avis partagé par différents acteurs, le tremblement de terre a aussi fourni l’occasion à la communauté internationale, à travers ses différents organes, tels que les agences multinationales, les ONG, les bailleurs de fonds, d’exercer davantage sa mainmise sur Haïti. Cependant, pour d’autres acteurs, c’était l’occasion de prouver noir sur blanc le manque de leadership et de vision des autorités haïtiennes.
Un plan qui devait être la boussole de la reconstruction, le Plan d’Action pour le Relèvement et le Redressement National (PARDN), un nombre incalculable de projets, des dizaines de « cluster » afin de planifier les actions d’urgence ; de nombreuses conférences, colloques et tables-rondes. Cependant, plusieurs études témoignent d’un manque de coordination avéré.
Les points de vue sur la vision, le leadership et la coordination
Jacques Bougha-Hagbe, FMI :
Le Représentant du FMI pense qu’il est important de noter comment il est difficile de coordonner l’aide après un désastre dans un pays pauvre.
« Le problème généralement c’est que d’un côté vous avez le gouvernement qui doit continuer à jouer son rôle et les bailleurs qui sont eux aussi des institutions qui ont leurs propres réalités », selon Bougha-Hagbe.
Néanmoins, il croît que le gouvernement ne peut pas se défiler et qu’il doit accepter de relever le défi : « Le gouvernement doit toujours garder le leadership dans la stratégie de développement. Mais ce leadership doit être éclairé, clair et digne de confiance. A mon avis les choses ne réussiront que si le gouvernement fait preuve d’un leadership dans lequel les bailleurs aient confiance. Parce que personne ne pourra jamais remplacer le gouvernement. »
« L’idéal, une fois de plus, aurait été que le gouvernement lui-même mette sur pied les mécanismes d’acheminement de cette aide. Mais ces mécanismes doivent être fiables », conclut-il.
Michel Présumé, UCLBP :
Présumé avoue sans détour : « je ne sais pas qui est le véritable chauffeur (de la reconstruction) sauf que nous connaissons notre mandat (à l’UCLBP) et notre mandat est clair. Et nous avons eu de très bonnes collaborations avec toutes les institutions et nous savons ce que nous avons à faire »
Alexandre V. Abrantes, BM :
« C’est le gouvernement qui a le contrôle sur les décisions de la reconstruction au moins pendant la période de la CIRH », d’après le représentant de la BM, donnant comme exemple la reconstruction de l’hôpital général (HUEH) et la Route nationale #3.
« La décision a été prise par le gouvernement (…) Le gouvernement n’a pas eu le contrôle de l’exécution de ces projets mais avait le contrôle de la décision de faire tel projet ou tel autre », selon Abrantes.
Le représentant de la BM pense qu’aujourd’hui le gouvernement haïtien a regagné le pouvoir de coordination et de direction.
« Maintenant, avec le nouveau document de la commission de la coordination de l’aide externe, le CAED, c’est plutôt clair que le ministère du plan [Laurent S. Lamothe] a un rôle important dans la coordination de l’aide. »
Almeida Eduardo Marquez, ex-représentant de la BID :
A la question « Qui a le contrôle de la reconstruction ? », Marquez répond :
« Je pense que la meilleure question dans ce sens n´est pas ‘QUI A’, mais ‘QUI DOIT AVOIR le contrôle’. La réponse est simple : c´est le gouvernement. Il n´y a pas d´autre moyen de reconstruire Haïti sans la participation des Haïtiens, coordonnée par le gouvernement. Un gouvernement capable de créer un plan, cibler les initiatives, gérer bien les finances et coordonner le partenariat avec le secteur privé, la société civile et les bailleurs de fonds, sur une base démocratique et autonome, est la seule solution pour la reconstruction. Et je vois que les dispositions sont prises maintenant en Haïti pour que ça se fasse ».
Jean-Marie Bourjolly, professeur et ex-membre de la CIRH :
« Le PARDN il s’agissait, je le répète, d’une ébauche de plan. J’ajoute : une ébauche de plan concoctée rapidement par la communauté internationale pour le compte du gouvernement haïtien, avec la participation de cadres du ministère du Plan. Le gouvernement haïtien l’a ensuite présentée officiellement à cette même communauté, pour faire semblant d’être en contrôle de quelque chose, une fiction qui n’a trompé personne, certainement pas la communauté internationale, mais qui a eu pour effet de ménager certaines susceptibilités nationales… D’autant plus qu’il avait été conçu sans la participation des acteurs de terrain qui se battaient admirablement pour faire face aux multiples problèmes post-séisme. »
« Si la reconstruction doit être coordonnée, elle ne peut l’être que par une organisation investie de la mission et du pouvoir de décider, en consultation avec les acteurs légitimes (ministères, ONG, communauté internationale, communautés et autorités locales, société civile…), de ce qui doit être fait globalement et localement, selon quelle priorité, avec quelles ressources, et de vérifier ou faire vérifier ce qui est en train d’être réalisé sur le terrain pour être en mesure de rectifier le tir. » [akj apr 10/04/2013 00:30]
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