Comprendre la question du canal d’irrigation sur la rivière Massacre au regard du droit international

La rivière Massacre est au cœur d’un conflit ouvert entre la République Dominicaine et Haïti. Le gouvernement dominicain protestait depuis 2021 contre la construction d’une prise sur cette rivière et a décidé depuis ce mois de septembre 2023 des mesures de représailles contre le pays et ses habitants suite à la décision d’organisations de la société civile de reprendre la construction de l’ouvrage. Dans cet article, nous allons voir, à la lumière du droit, si les protestations et prétentions de la partie dominicaine sont justes et fondées. Nous verrons le statut de la rivière Massacre, cours d’eau international, et les principes de droit qui guident la gestion et l’utilisation des ressources en eau partagées. Nous porterons enfin notre analyse sur les accords bilatéraux passés entre les deux pays qui traitent de la question. Nous terminerons en formulant des propositions concrètes de résolution pacifique du conflit.

1. Le contexte

En aout 2018, Haïti entreprit la construction d’un système d’irrigation, alimenté par les eaux de la Rivière Massacre dans le double objectif de contrôler ses crues et d’irriguer plus de 3.000 ha de terres dans la plaine de Maribaroux. L’entreprise cubaine DINVAI assurait la construction du projet depuis juin 2019. Les caractéristiques techniques de l’ouvrage font état de 2.6 kilomètres de canal qui sera connecté à un ancien canal colonial restauré, le Trop Plein. Le débit de l’eau au périmètre d’irrigation sera de 1,50 m3/s avec des vannes d’une largeur de 1.50 m.

Cet ouvrage occasionna des inquiétudes de l’État et de certaines organisations de la société civile dominicaine, particulièrement les groupes proches de l’extrême-droite nationaliste anti-haïtienne. Les Dominicains firent part de leurs appréhensions. Ils soutiennent que l’ouvrage peut provoquer une réduction du débit de la rivière. Ils arguent aussi qu’il peut constituer une menace pour les écosystèmes aquatiques et terrestres situés en aval.

Un premier incident grave survint le 26 avril 2021, des soldats dominicains du Corps Spécialisé de Sécurité Frontalière Terrestre (CESFRONT) pénétrèrent sur le territoire haïtien pour intimider les travailleurs et arrêter le chantier. Pour essayer de trouver une issue concertée à cette situation, une première réunion eut lieu le 27 avril au bureau de la Gouverneure de la province de Dajabon en présence de l’Ambassadeur d’Haïti à Santo Domingo, le professeur Smith Augustin. Les autorités locales haïtiennes et dominicaines, des organisations de la société civile, des fonctionnaires et des techniciens des administrations locales y ont pris part. Cette réunion n’a, cependant, pas permis d’évacuer le différend.

Les deux États, dans la recherche d’une solution juste et définitive, ont convoqué une rencontre formelle de la commission mixte bilatérale le 27 mai 2021 à la chancellerie dominicaine à Santo Domingo. Pour montrer l’importance de la question, les deux chanceliers prononcèrent les discours d’ouverture, le ministre Claude Joseph intervenant par visioconférence depuis Port-au-Prince. À l’issue de la rencontre les secrétaires techniques de la Commission mixte ont signé une déclaration conjointe qui reconnait que le travail en cours ne constituait pas une déviation de la rivière Massacre et appelait à la constitution d’une table technique binationale pour se pencher sur tous les problèmes pouvant être soulevés dans la gestion des cours d’eau transfrontaliers.

Les travaux reprirent du côté haïtien, mais s’arrêtèrent avec la mort du Président Jovenel Moïse. En août de cette année 2023, des paysans de Ferrier et de Ouanaminthe, pour faire face à un manque d’eau pour l’arrosage des terres dans la plaine de Maribaroux, décidèrent de continuer le travail qui était déjà achevé à 60% selon les techniciens ayant travaillé sur ce chantier. Cette nouvelle initiative provoqua l’ire du gouvernement dominicain qui décida de mesures de rétorsions à l’égard du pays pour forcer les Haïtiens à arrêter le travail.

2. Le droit applicable à l’utilisation des cours d’eau transfrontaliers

Dans cette section, nous allons présenter le statut de la rivière Massacre au regard du droit international. Nous déterminerons les droits, privilèges et obligations des deux pays qui se partagent cette ressource naturelle. Nous ferons particulièrement un effort d’interprétation des instruments juridiques bilatéraux qui traitent de cette question ?

2.1. Statut de la rivière Massacre

La rivière Massacre, appelée aussi rivière Dajabón par les Dominicains, est un cours d’eau international, c’est-à-dire un cours d’eau « dont les parties se trouvent dans des États différents », selon la définition de la Convention des Nations unies de sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation de 1997.

Effectivement, si la rivière Massacre prend sa source dans le Pico del Gallo, dans la Cordillère centrale dominicaine à 1205 mètres d’altitude, elle sert de frontière entre les deux pays peu avant d’arriver à Dajabón (en face de Ouanaminthe). Elle atteint la mer dans l’embouchure de la Baie de Mancenille après avoir parcouru une distance de 55 km kilomètres. Son débit moyen est de 5,34m3 par seconde selon une étude de l’armée américaine en 1999. Son bassin couvre une superficie de 380 km2, desquels 150 km2 dans le territoire haïtien et 230 km2 dans le territoire dominicain. Ses principaux affluents du côté haïtien sont la rivière de Capotille et la rivière Gens de Nantes.

2.2. Les grands principes juridiques d’utilisation et de gestion de la rivière Massacre comme cours d’eau international

Haïti et la République Dominicaine ne sont, certes, pas parties à la Convention des Nations unies de 1997. Cependant ces deux États sont tenus de respecter les grands principes reconnus dans cet instrument juridique. Ce sont des principes généraux de droit qui régissent l’utilisation des cours d’eau transfrontaliers.

Le premier principe, que l’on retrouve à l’article 5 de la Convention, est le principe d’utilisation et de participation équitables et raisonnables qui assurent à tous les États qui se partagent un cours d’eau de bénéficier des mêmes avantages dans son utilisation. Ce principe assure qu’une partie ne pourra pas, par une utilisation abusive, léser les droits de l’autre d’avoir accès à une même quantité pour ses besoins, dans les limites bien sûrs de la préservation de la ressource.

Un second principe est le principe d’utilisation non-dommageable du cours d’eau. L’État, même dans les limites de son territoire a l’obligation « de ne pas causer de dommages significatifs aux autres États du cours d’eau » (article 7 de la Convention). En ce sens, les parties doivent toujours, même dans les limites de leur territoire, s’assurer de ne pas préjudicier l’autre État, notamment en érigeant des ouvrages pouvant altérer complètement le cours d’eau, le dévier ou menacer la biodiversité. Elles doivent prendre ainsi toutes les mesures pour éviter de tels dommages.

Le troisième principe est le principe de coopération (article 8). Les États de cours d’eau se doivent de coopérer, et non de s’affronter, pour une gestion rationnelle, concertée et durable des cours d’eau internationaux. Le principe prescrit une coopération « sur la base de l’égalité souveraine, de l’intégrité territoriale, de l’avantage mutuel et de la bonne foi ». Aucun État ne peut donc jouer de sa puissance économique, politique ou militaire ou de sa supériorité technique, pour imposer ses prétentions et abuser de la ressource.

Le principe de partage des informations (article 9) est dans la continuité des premiers principes dont il mesure et assure l’application. La Convention de 1997 édicte que les États de cours d’eau doivent échanger régulièrement des données et informations sur l’état du cours d’eau. Ces informations seront, en particulier, « d’ordre hydrologique, météorologique, hydrogéologique, écologique et concernant la qualité de l’eau, ainsi que les prévisions s’y rapportant ». Ce sont réellement des garanties d’une gestion concertée d’une ressource commune.

2.3. Les dispositions des traités bilatéraux passés entre les deux États

Le cadre juridique bilatéral de gestion des cours d’eau transfrontaliers se retrouve essentiellement dans trois instruments juridiques : le Traité de paix, d’Amitié et d’Arbitrage du 20 février 1929, l’Accord d’Amitié, de Paix perpétuelle et d’Arbitrage du 27 février 1935 et le Protocole Additionnel au Traité du 21 janvier 1929 sur la délimitation de la frontière entre la République Dominicaine et la République d’Haïti du 9 mars 1936.

Ces accords ont été pris dans un contexte où il fallait délimiter les frontières des deux États. Ces frontières n’ont jamais été définies auparavant dans un cadre juridique formel. Il fallait prévenir tout conflit pouvant naître à cause de ces circonstances. Le premier accord a été conclu en 1929. Vu les insatisfactions, notamment de la partie haïtienne, les deux parties acceptèrent de prendre un autre traité solutionnant les problèmes soulevés. Les présidents haïtien et dominicain Sténio Vincent et Rafael Leonidas Trujillo discutèrent de ce nouvel instrument bilatéral à Ouanaminthe le 18 octobre 1933, ce qui donna lieu à la signature de l’Accord du 27 février 1935. Un protocole additionnel au traité de 1929 fut enfin adopté en 1936.

Même si ces accords n’ont traité qu’incidemment des cours d’eau transfrontaliers, on y retrouve néanmoins des dispositions générales sur leur utilisation. Ces accords prescrivent principalement une utilisation équitable des ressources en eau partagées. C’est l’article 10 du Traité de paix, d’Amitié et d’Arbitrage du 20 février 1929 qui traite spécifiquement de cette question. Cette disposition conventionnelle prescrit une utilisation non dommageable des ressources en eau en ce sens qu’elle interdit tout ouvrage susceptible de dévier le cours d’eau de son lit naturel ou d’altérer son débit. Cet article précise, cependant, que chacun des deux États peut utiliser la ressource en eau de manière juste et équitable pour l’arrosage de ses terres ou pour d’autres fins agricoles et industrielles. Nous reproduisons cet article in extenso :

En raison de ce que des rivières et autres cours d’eau naissent sur le territoire d’un des deux États, traversent le territoire de l’autre, ou leur servent de limites, les deux Hautes Parties contractantes s’engagent à ne faire ni consentir aucun ouvrage susceptible soit de changer le cours naturel de ces eaux, soit d’altérer le débit de leurs sources.

Cette disposition ne pourra s’interpréter à priver l’un ou l’autre des deux États du droit d’user d’une manière juste et équitable, dans les limites de leurs territoires respectifs, desdites rivières et autres cours d’eau pour l’arrosage des terres et autres fins agricoles ou industrielles.

Dans le Protocole Additionnel au Traité du 21 janvier 1929 adopté en 1936, les deux États font état du partage des eaux de deux importants cours d’eau : l’Artibonite et le Libon. Il y est établi un droit égal d’utilisation de ces cours d’eau. Le principe d’utilisation équitable et non dommageable du Traité de 1929 est ainsi réaffirmé.

3. Le droit d’Haïti d’utiliser la rivière Massacre dans les limites des principes du droit international

Au regard du droit international et des propres traités bilatéraux adoptés, Haïti est dans son bon droit d’utiliser une ressource en eau partagée. Elle devra uniquement veiller à l’équité et à ne pas occasionner des dommages au cours d’eau. Nous allons voir comparer dans un premier temps l’utilisation faite par la partie dominicaine et montrer les garanties qu’Haïti a données dans la conduite de cet ouvrage capital pour le développement de son agriculture dans la plaine de Maribaroux.

3.1. Utilisation abusive et dommageable de la rivière Massacre par la République Dominicaine

La République dominicaine qui proteste de la construction de l’ouvrage de Pittobert a toujours fait une gestion unilatérale et abusive de la rivière Massacre. À date, 11 ouvrages ont déjà été réalisés par la partie dominicaine. Les techniciens recensent notamment deux aqueducs à Castellar-Loma de Cabrera et à Dajabón, deux barrages à Cabeza de Caballo et Los Miches et cinq canaux d’irrigation à Juan Calvo, La Aduana, Los Veteranos, El Coco, et Don Pedro. Cette utilisation est un exemple clair du non-respect des principes généraux du droit international fluvial dans l’utilisation et la gestion des cours d’eau transfrontaliers.

Une telle utilisation est non seulement inéquitable, mais aussi dommageable. Le chercheur Haroldo Dilla Alfonsa, dans un article titré Intercambios desigual y complejos urbanos binacionales en la frontera dominicana con Haití paru en 2004 dans la revue Estudios Fronterizos, explique que ces prélèvements faits par les autorités dominicaines réduisent dramatiquement le débit de l’eau que les Haïtiens pourraient utiliser en aval. Ceci constitue une menace permanente pour l’environnement et la biodiversité aquatique en aval de ces ouvrages.

Cette utilisation se fait dans le mépris des principes généraux du droit international regardant les cours d’eau internationaux et en violation des traités bilatéraux. Les Haïtiens n’ont commencé un travail d’envergure qu’en 2018 : une prise pour arroser la plaine de Maribaroux. C’est une utilisation faite et des prétentions affichées par la République Dominicaine dans une logique exclusiviste. La partie dominicaine semble vouloir se garantir l’exclusivité d’utilisation d’une ressource en eau partagée, ce qui est contraire à l’équité et à toutes les prescrits du droit international.

3.2. L’utilisation de la rivière Massacre par Haïti

La République Dominicaine ne veut pas de la prise haïtienne sur la rivière Massacre, répétant qu’il constitue une déviation du cours d’eau et une menace pour l’environnement. En 2021, elle faisait encore état d’une absence d’informations par la partie haïtienne.

Il faut dire qu’Haïti est à son premier ouvrage sur la rivière Massacre. On ne peut pas ici parler d’absence d’équité, vu le nombre de prises, de barrage et d’aqueducs déjà construits par la République Dominicaine. Haïti est absolument dans son bon droit d’utiliser, dans les limites de son territoire, une ressource partagée. D’ailleurs, elle avait, et a encore, le droit de demander toutes les informations possibles sur les ouvrages dominicains et exiger l’équité en respect des principes du droit international et des traités bilatéraux.

À la suite de la rencontre du 27 mai 2021, les deux parties ont adopté une Déclaration conjointe dans laquelle elles reconnaissent que « sur la base des informations fournies aujourd’hui par les représentants de la République d’Haïti et dans l’esprit de compréhension et d’échange d’informations conformément à ce qui est stipulé dans le traité de février 1929, que l’ouvrage en cours d’exécution sur la Rivière Massacre ou Dajabon pour le captage de l’eau ne consiste pas en une déviation du cours d’eau ».

La partie dominicaine reconnait donc explicitement dans un document solennel que l’esprit et la lettre du Traité de paix, d’Amitié et d’Arbitrage du 20 février 1929 ont été respectées par Haïti dans le cadre de l’exécution de cet ouvrage. La République Dominicaine admet donc que cet ouvrage n’est pas une déviation du cours d’eau, mais un captage de l’eau. La prise haïtienne sur la rivière Massacre ne constitue donc pas une utilisation dommageable de la ressource en eau. Elle ne met pas en danger les écosystèmes situés en aval. Et au vu des informations fournies, cette prise ne réduira pas le débit de l’eau. Haïti est vraiment dans son bon droit.

De plus, cette Déclaration conjointe démontre l’effort du gouvernement d’alors de chercher la coopération et une résolution pacifique du conflit. L’échange d’informations, peut-on le rappeler, est un principe clé d’utilisation des cours d’eau internationaux. On peut seulement regretter que la partie dominicaine n’ait pas soumis, au cours de cette Réunion binationale sur la situation des eaux transfrontalières, des informations sur ses propres ouvrages.

4. Traitement possible du différend

Le droit international privilégie la résolution pacifique des conflits entre les États. Le chemin qui doit être priorisé dans cette crise est celui d’une concertation franche entre Haïti et la République Dominicaine pour la garantie de leurs intérêts dans le respect des principes du droit international fluvial et lacustre et des traités bilatéraux traitant de ce sujet. Nous proposons ici des pistes concrètes de solution.

4.1. Mettre en œuvre la Déclaration conjointe du 27 mai 2021

La Déclaration conjointe du 27 mai 2021 contient des éléments ouvrant la voie à une coopération responsable et franche entre les deux États dans le respect absolu de leur souveraineté. Elle convient que les deux parties devront continuer « à échanger des information relatives à tous les ouvrages hydrauliques réalisés ou à réaliser dans la zone frontalière ».

Les deux parties ont encore convenu de crées une Table Technique dans le cadre de la Sous-Commission Agriculture et Environnement de cette Commission Mixte Bilatérale. Cette Table Technique permettra non seulement « une meilleure compréhension des travaux réalisés dans la zone frontalière », mais devra conduire à la création d’une Table Hydrique Binationale.

Les deux parties ont encore convenu d’élaborer, dans le cadre de la Table technique, un protocole technique pour la gestion coordonnée des bassins versants transfrontaliers », ceci pour garantir une gestion conjointe des ressources en eau partagées. Il est aussi précisé qu’une assistance technique internationale peut être sollicitée en la matière.

4.2. Recourir à un arbitrage international

Dans l’application du Traité de paix, d’Amitié et d’Arbitrage du 20 février 1929, l’une ou l’autre des deux parties peuvent recourir à l’arbitrage en cas de différend. C’est d’ailleurs la voie privilégiée dans ce texte. L’article 3 du Traité énonce :

Les Hautes Parties contractantes s’engagent soumettre à l’arbitrage tous les différends de caractère international qui pourraient surgir entre elles en raison de la réclamation d’un droit formulée par l’une contre l’autre en vertu d’un traité ou autrement, réclamation qu’il n’a pas t6 possible de régler par la voie diplomatique et qui est de nature juridique parce que susceptible de décision par l’application des principes du droit.

Nous nous étonnons que la République Dominicaine entre dans une logique de confrontation faite de menaces et de représailles. La voie tracée par le Traité est celle d’une résolution pacifique de tout différend pouvant subvenir entre les deux États. Si une telle option ne donne pas les résultats escomptés, la partie concernée pourra toujours porter l’affaire devant une instance internationale de Justice comme la Cour Internationale de Justice.

4.3. Établir un cadre juridique bilatéral de gestion et d’utilisation des cours d’eau transfrontaliers

Au-delà de cette actualité, il faut une solution durable au problème de la gestion et de l’utilisation des cours d’eau transfrontaliers. Les États de cours d’eau, dans toutes les régions du monde, établissent ce que l’on appelle des Accords de cours d’eau pour prévenir les conflits et établir les conditions d’une utilisation équitable et non-dommageable des ressources en eau partagées. Les deux États peuvent s’inspirer de traités comme la Convention du 11 mars 1972 sur le statut du fleuve Sénégal passée entre le Sénégal, la Mauritanie et le Mali, la Convention de 1964 sur la commission du fleuve Niger, la Convention relative au développement du Lac Tchad signée à N’Djaména le 22 mai 1964, la Convention de Nouakchott de 1972 sur la réalisation de la mise en valeur du lac Sénégal, etc.

Un Accord de cours d’eau est, in fine, la solution idéale pour une gestion intégrée des cours d’eau transfrontaliers d’Haïti et de la République Dominicaine. Un tel accord prévoira les conditions d’utilisation des eaux communes dans l’application des principes d’utilisation équitable et non-dommageable, de coopération et de partage d’informations. Il contiendra des mesures pour la protection de la biodiversité et des écosystèmes. Ce traité déterminera aussi les conditions d’exploitation de la nappe phréatique et considérera les mesures à prendre pour le traitement des eaux usées.

*Enseignant-chercheur
Vice-recteur à la recherche à l’Université Publique du Nord-Est à Fort-Liberté (Upnef)